從經濟學觀點思考台灣的外勞政策

自從高雄捷運爆發集體抗爭以來，輿論多將焦點集中在政治化的高捷弊案部份，但是起初造成泰勞抗爭的外勞管理問題反而被模糊淡化了焦點，一些評論和對外勞政策的檢討也多流於情緒或不著邊際，以致於事件發生已經將近兩個月，各方還停留在批評指責的階段，並沒有辦法提出對未來外勞政策的有效建議。

首先，外勞仲介與外勞管理的問題應該加以切割，這兩個問題本身是獨立事件，斷然混為一談只會讓問題更難以釐清。

外勞仲介的經濟學意涵

從經濟學的角度深度檢視外勞仲介的問題，其實整個問題就不難解。外勞仲介問題的緣起，其實是由於台灣整個勞力市場供需不平衡所引起。市場上的供需失調有兩個原因，一個是真的供給與需求間的差距，一個是市場的無效率以致於交易成本侵蝕了供需雙方期望獲得的剩餘。以台灣的外勞問題而言，這段時間大家不斷的討論是否引進外勞及配額的問題，卻忽略了這次高雄泰勞事件及仲介弊案背後，市場的無效率才是爆發事件的主因。

市場無效率的兩個常見的原因，一個是交易成本太高，一個是資訊不對稱，這兩個因素常常互為因果，而與這兩個問題環環相扣的背後原因往往是風險控管。檢視整個外勞勞務交易的流程，其實就不難發現每一個步驟都存在著這些問題。

當台灣的任何一個中小企業或重大工程驅動一個對外籍勞務的需求時，對需求方而言，面對整個勞務市場，煩瑣的相關法規與引進流程是高昂的交易成本；對外籍勞工的背景無法了解是資訊不對稱。而在勞務的供給方，外籍勞工在當地一樣必須面對所在國勞力出口的相關法令流程，一樣是高昂的交易成本；而無法了解台灣的工作環境及工作內容是資訊不對稱。這兩個問題所衍生出的不確定性就成了雙方必須面對的風險，也成就了仲介業存在的空間。忽略了這些背後的因素，單就政策面上試圖對仲介制度加以管制規範，註定就是捨本逐末效率不彰，也很難改變被仲介居中把持的事實。

與其討論外勞仲介存廢，還不如從根本先思考這三個方面的問題：如何降低資訊不對稱，降低交易成本，減低市場系統風險。而從這三個方向就可以衍生出許多務實的做法並加以檢視：如果這三方面的問題可以從現實上得到有效的解決，外勞仲介自然無利可圖而逐漸消弭；如果在現實上還無法對這三個問題提出有效可行的方法，就必須承認仲介存在的必要性與必然性。

以降低資訊不對稱而言，Internet其實是降低資訊不對稱門檻的最佳平台。如果可以允許現有台灣的線上人力仲介公司兼營外籍勞工業務，或是由公部門架構/委外經營這樣的網頁平台，充分揭露供需雙方的背景資料及勞務提供/需求的內容，而且對雙方都採以公開信用評等的模式加以經營。或許有人會質疑東南亞國家的上網可行性，但是這個方式可以有許多的解決方式，例如由駐外單位提供免費上線的端點，或在當地宣導這樣相關的網頁服務，讓勞務提供國的民眾在當地就可以增加對工作內容及相關福利的了解，避免仲介公司把持或扭曲資訊欺騙當地勞務提供者而從中獲利。更重要的是，這樣的做法可以使勞務提供者在付出交易成本之前就取得對稱資訊，可以有效降低勞務提供者在整個交易過程中的退出門檻。勞委會日前在檢討外勞事件時，曾經提出要在中正機場入境處設櫃台提供外勞相關資訊的構想，雖然立意良善，但是顯然沒有拿捏到市場效率交易概念的重點：如果當外勞已經付給仲介一筆可觀的費用而且買機票搭機來台時，這些已經付出的交易成本事實上就已經是外勞處在市場中的退出障礙，就算在中正機場或甚至工作場合發現任何問題，儘管我國政府提供各式各樣的申訴管道，外勞本身還是會因為無法克服這些市場退出障礙而怯於申訴求助。所以克服資訊不對稱的做法必須要將整個作業前線往前推到勞力輸出國當地，使勞力提供者在尚未付出太多交易成本之前就獲得充分的資訊。反之，在勞務需求方亦同。同時這樣的資訊互動平台必須有相當的信任維護與評價機制，使勞務的買賣雙方在平台上得以減低交易成本與降低資訊不對稱。

至於降低系統風險的部份，在降低資訊不對稱與減少交易成本之後，其實剩餘的風險控管就較單純得多。方法之一是轉成單純的由金融保險業來承擔，不論是勞務買賣雙方若是對履行交易還有任何的疑慮，都可以委由金融市場上的相關保險商品來尋求降低風險，這是一種做法。另一種方法是藉由賽局理論中的重複賽局概念，藉由政策開放同一雇主或同一外勞得重複或申請延長雇用方式，減低因目前單一年限雇用所產生的一次賽局風險。不論如何，越能促進外籍勞務市場的效率，就越能減低對外勞仲介的依賴。

外勞管理的經濟學意涵

外勞在台管理的最被詬病之處，其實是源自不合理的收費邏輯。以高雄捷運華磐事件而言，被引進的泰勞除了伙食費之外，每個月還要實質上繳交為數可觀的生活管理費用給所謂的外勞管理顧問公司，這個制度其實是相當的荒誕不經。整個外勞勞務交易的過程其實是由本地的勞務需求所啟動， 而外勞管理顧問公司的產生，事實上大部分是是源自於勞務需求方基於成本考量而委由外勞管理公司替代雇主執行雇主所必須擔負的義務，而不是滿足外勞的生活需求。所以伴隨勞務交易所產生的外勞生活管理費用，從管理會計的角度來看，應該是歸在勞務的買方，也就是本地的雇主才對。另一方面，現有的外勞相關法規幾乎沒有對仲介業者收取的費用有任何的有效規範，政策面上長期放任外勞顧問公司對外勞生活管理費用巧立名目予取予求的結果，就是不斷的種下怨恨與衝突的種子。所以如果試圖對外勞管理的政策有所改變，其實應該將外勞管理的費用全數交由雇主負擔，讓雇主與外勞管理公司之間形成一個新的市場。畢竟在以中小企業為主的台灣經濟環境，要一個可能只雇用三至五人的家庭式工廠再雇用專人負擔外勞事務，不但不經濟也是強人所難。所以外勞管理業事實上有存在的需求，而只要需求存在，就不可能以政策面上單純的國對國引進來侈言消滅這樣的市場。但是不管是代辦引進業務，或為外勞提供任何生活上的代辦服務，都必須將其轉為雇主人力成本的一部份，這個市場也應該是存在於外勞管理公司與雇主之間，如此雇主與外勞管理公司之間才是彼此具有價格敏感的攸關性，市場機制才得以存在，否則任由管理顧問公司對毫無議價能力的外勞予取予求，就只是變相的剝削而已。

結語

高雄外勞事件發生以來，政媒朝野多方沸沸揚揚的吵鬧了一個多月，卻多還停留在檢討批判過去的階段，迄今還看不到任何一方提出對未來真正有用的外勞政策見解。政治人物的意見，也大多停滯在如何訂定適切的管理辦法上。殊不知管理辦法制定得越繁雜越詳細，相對的政府所必須付出的管理與稽核成本也就越高。法規的訂定遠超過第一線人力所可以執行的最大容量，結果往往到頭來不是空有法規無法落實執行，就是稽核成本遠大於原先產生的社會福利剩餘。如果我們的政治人物及制定政策的素質，還一直停滯在有問題就訂法規的低能思惟，完全忽略利用經濟環境的誘因動力來驅使，加上法規作為尋求促進各方利益最大賽局均衡的基本概念，這個國家永遠就只會在永無止境的吵吵鬧鬧中沈淪，任何的口號理想願景都只會成為空談。高雄外勞事件只是暴露出台灣之所以國家發展停滯的冰山一角，吵鬧喧嚷的弊案調查也只是這個野蠻社會慣於以砍人頭結束問題的必然發展。外籍勞工的問題在整件事情被淡忘之後可能還是依舊，然後淡忘著等待下一個事件的發生…


本文已發表於《政大社科院政策論壇》第一百六十八期 2005.10.14發行

日本政府正面對亞洲政策的轉捩點

中日近來的衝突在日相小泉在亞非領袖高峰會上對日本二次大戰的侵略行為表示歉意，中國也立即對此一行為表示善意，表示胡錦濤與小泉的會面將如期進行，日本也表示將與中國討論協同開發東海油源的問題，整個事件表面上在此暫時告一段落。但是枱面下日資大舉自上海股市撤離，預估金額約在三十億人民幣左右。

站在日本政府的立場，過去的這段時間是日本自與中國建交三十餘年來關係最嚴峻的時候。這三十年來，儘管日本身為經濟強權，但是為了避免因為區域政治衝突影響經濟戰略，相對於日本的經濟強勢，日本政府在外交立場上一直是採取相對弱勢的態度。基本上這種做法的思維是在於以政治利益換取區域經濟強權的邏輯思維。的確過去三十年來，日本也在東亞地區建立了經濟形態上的大東亞日本共榮圈。戰略上來說是完成了自明治天皇時代以來日本的國家目標。但是隨著九零年代中國改革開放的推行與日本經濟的相對停滯，新經濟的中國迅速的竄起成為亞洲或世界的經濟強權之一。而亞洲的其他新興經濟體也逐漸縮小與日本之間的經濟實力差距，不管是台灣的電子產業，韓國的汽車工業，都使日本以過去三十年來的國際政治姑息所換得的經濟優勢逐漸消耗殆盡之中。面對國內經濟復甦的遙遙無期，周邊國家又不斷利用逐漸增加的經濟實力來對長久以來的政治議題施加壓力。不管是慰安婦問題，領土海權問題，二次大戰侵略道歉問題，日本政府必須面對來自周邊國家的壓力越來越大。

歷史的零和戰略種下矛盾遠因

這個現象的遠因其來有自，因為日本政府雖然以政治上的低姿態換得過去三十年的經濟優勢，但是這個區域經濟優勢卻是存在於日本與周邊鄰國之間的零和遊戲。周邊國家因為日本興起所獲得的有形無形的好處不但不明顯，反而大部分是與日本處於相對競爭的狀態。也由於這樣的零和架構種下了衝突的根源，使得面對歐洲的成功整合，東亞地區不但遲遲未能發展出區域的經濟合作架構，彼此之間的衝突反而隨著市場資源的競爭而越演越烈。

回顧歷史的教訓，日本在十九世紀末開始擴張版圖之際，也曾經面對這樣的問題。日本在十九世紀末面對人口迅速成長所隨之而來的資源需求壓力，即便是在甲午戰爭之後取得了台灣與朝鮮，又在日俄戰爭之後取得了在中國東北的經濟利益，卻還是禁不住當時風行的馬爾薩斯人口論的影響，期望在帝國主義風起雲湧的十九世紀末能趕快在有限資源的世界裡搶得最大的資源佔有率。但是當年大日本帝國在擴張的過程當中就面臨了兩種路線的爭議：一種是與佔領地的政府與民眾相容共處，共存共榮。另一種是搶先在其他的強權勢力之前快速的擴張領地。後來裕仁天皇在軍方勢力與日本內閣之間選擇了優先擴張領地的戰略。結局是使得日本在付出快速擴張與鎮壓領地的軍力成本之後，並沒有享受到太多佔有領地的實質經濟利益，終於因為資源過度稀釋與軍事衝突的升高而使得大東亞共榮圈成為幻影。不少史學家曾經質疑，如果日本當初不採用軍事快速擴張的模式，而改採類似大英國協比較鬆散的方式來擴張領地，使得佔領區享有一定的主權，不但可以降低與殖民地間的衝突成本，整體的經濟效應也會大幅提升。事實上佔領末期的台灣已經多少顯現了這樣的雛形，只是日本政府當時並沒有重視這種模式的價值並加以推廣到其他的殖民區，就在軍事上的潰敗之下結束了大日本軍事帝國的夢想。

半個世紀之後，當日本以新興的經濟力量在八零年代席捲全球之際，竟然也忽視了共存共榮的重要而犯了相同的錯誤。日本在經濟力量的崛起過程當中，對海外市場的擴張仍然主要以侵略型的市場進犯與自然資源的搾取為主，除了在三零一條款威脅之下將汽車市場的生產部份轉移在美國之外，日本大企業在海外的擴張仍然是循經濟殖民的模式，沒有辦法與當地的技術及原有的生產市場達成良好的技術轉移或資本整合，或是融入當地產業價值鏈的一部份。於是在經濟勢力擴張的過程當中，依然不斷的埋下衝突的潛在種子。一旦當這些八零年代被經濟殖民的代工地區或被傾銷市場隨著經濟的發展逐漸萌芽自己的產業力量時，打敗日本企業就成了這些地區首要的目標。於是在亞洲四小龍興起之後，台灣的電子業，韓國的重工業，香港和新加坡的金融業無不皆曾以日本為假想敵，在八零年代紛紛興起經濟反日浪潮。甚至在中國在二十一世紀興起之後，反日仇日的情緒同樣蓄積而在今年爆發。

中日雙方在今年的衝突表面上雖然是以日本意圖加入成為聯合國安理會新任常任理事國為藉口，但是隨著中國的興起對區域有限資源分配的重大影響，中日兩國不管是在東海漁業主權或石油天然氣的開採權上存在爭執已久。日前日本強烈反對俄羅斯將西伯利亞輸油管延伸至中國境內，儼然完全就是一百年前滿州鐵路利益衝突的翻版。日中衝突之後遲遲等不到美國與台灣表態聲援的日本，也只好在小泉首相訪中之後改採姑息政策，表示願意與中國討論共同開發東海資源。

錯失台日韓共同市場的最佳時機

日本其實從這一連串事件之後應該可以體會到自己外交與國際經濟處境的嚴峻。日本國內的經濟轉型雖然持續進行，但是在缺乏金融體系大幅改革的結構性因素下，資金結構的僵化使得日本不足以快速面對新世紀全球經濟的彈性需求，也使日本國內的經濟復甦出乎意料的延宕。而美國隨著政府赤字與民間負債的雙重快速增加，支撐全球經濟榮景的角色也岌岌可危，只能靠維持低利率與不斷的貶值美元，加上不斷的擴大國內的信用消費，來勉強持續經濟上的戰略領導地位。美日間的國際合作關係也因為日本在二次波灣戰爭後重建伊拉克的過程中遭遇人質綁架事件及國內壓力而處於冷淡。歐盟的成功整合不但使日本更多了一個競爭的對手強權，相對進入歐洲市場的壁壘也隨之提高。而儘管日本早在七零年代即率先進入中國市場，但是由於前述殖民型經濟戰略的錯誤與中國民族主義的興起，使得日本歷經三十年仍然未能在中國的經濟市場取得領先的優勢地位。二十一世紀中國的改革開放與世界各地資金的湧入，反而使得日本在中國經濟市場的影響力與優勢地位大幅降低。韓國儘管在2002年與日本共同主辦世界杯足球賽之後營造了兩國形成經濟共榮圈的良好氣氛，但是隨後在獨島主權爭議上又燃起了民族主義思惟的衝突，使得這樣的契機稍縱即逝。而面對台灣，日本政府一直在傳統的政治友中與經濟友台政策中搖擺不定。在九零年代台灣凸顯國家主權的過程當中，不管是九六年台海飛彈危機或是隨後的李登輝訪日，日本在關鍵的時刻往往都屈服在中國的壓力之下，使得實質上的台日戰略同盟遲遲未能得到重大的進展。當進入二十一世紀的台灣民選政府基於現實考量，逐漸改採與中國共存共榮的政策時，儘管日本先後推出接受李登輝日本就醫，日美安保條約涵蓋台海等等友台政策訊息，但是已經錯過了建立台日區域共同市場的最佳時機，使得台灣轉向中國市場尋求出路。

錯過了在2000年之前足以架構日台韓東亞共同市場的諸多契機，加上中國市場的迅速崛起，日本也只能眼睜睜的看著新世紀的經濟霸權地位逐漸消殆。缺乏了這樣的經濟主導力量作為後盾，日本想以有限的談判籌碼尋求成為聯合國安全理事會常任理事國來快速重拾區域的領導地位，不但是緣木求魚，周邊國家的反彈更是意料之中。如今中國挾龐大的市場規模作為國際地緣政治的後盾，不斷在東南亞國協與亞太經合會等區域政治組織中發揮重大影響力，嚴重威脅侵蝕日本的區域領導地位。而中國在體認到自己的區域政治優勢之後，在今年肆無忌憚的推出反分裂國家法，並間接誘使中國反日的民族情緒浮上檯面並造成衝突，無非是要以日中衝突牽制日本在反分裂法的議題上放棄更明顯支持台灣的立場。而在小泉首相低調表態道歉，與台灣連宋接連訪中之後，整個東亞政治資源向中國靠攏的趨勢已經不可避免，並使西太平洋第一島鏈的經濟戰略防線出現了嚴重的缺口。同時加上韓國基於統一的民族情感，反美的民族情感不斷要求美軍撤出朝鮮半島，迫使美國在戰略佈署上，在過去十餘年經歷撤離菲律賓蘇比克灣，台灣親中國化，南韓駐軍裁撤等事件之後，開始正視未來可能必須在第二島鏈獨力肩負西太平洋防線的事實，並開始加強在關島等地的戰略軍力佈署。在這樣的區域戰略變遷中，日本未來可能採取的態度，將會決定整個東亞均衡的傾側方向。

事實上也是如此，身處在美中這兩個目前全球兩大勢力之間，過去這段時間日本面對前所未有的東亞局勢，也一直在摸索猶豫，甚至試探著自己的方向。波灣戰爭後日本首度改變戰後憲法禁絕海外出兵的態度，參與盟國在伊拉克的軍事維和任務，但是結局卻是以人質綁架案之後的灰頭土臉收場。對韓國與台灣釋出的善意不但因為未能切重要點而沒有得到相對的回應，更因為如此而遭到中方更強烈的壓力。吳儀以罕見違反國際禮儀的方式片面取消與小泉首相的會面，正是表現中方摸清日本底線之後所展現的強勢作為。面對接二連三的挫折之後，小泉首相體會到強化自身的力量才是增加談判的本錢後盾，於是從年中的吳儀事件之後，小泉內閣忽然中止了原先推行得如火如荼的前述國際活動，把心力聚焦在國內經濟事務的改革上。郵政民營化的議題其實是這樣的戰略思惟下的產物，也是小泉對日本經濟振衰起敝的孤注一擲，更是日本在這個時間點上，意圖保有東亞強權地位的最後關鍵一搏。無怪乎小泉不惜以解散國會來作為推行郵政民營化的手段。

安內攘外 遠交近攻

在小泉所屬的自民黨以幾近壓倒性多數的優勢贏得大選的同時，延宕多時的北韓問題六方會談也終於有了突破性的進展。北韓同意以輕水反應爐以及美國保證不以傳統及核子武器進犯的條件下，願意終止所有核子武器的研發並接受聯合過禁止核武擴散條約的規範。這個進展不論是日本或是美國居中協調所獲得的結果，都使過去幾年來六方會談中，北韓實質上被中國及俄羅斯把持作為要脅美日南韓籌碼的談判局面一夕逆轉。原先中俄兩國以北韓老大哥的身分介入會談，一方面是希望藉著與北韓同為前共產陣營的背景鞏固反美抗日陣線，以繼續壯大中俄兩國在東亞國際政治的影響力，但是美國以主動表示善意的方式忽然提出願意先簽署決不以傳統或核子武力攻擊北韓的承諾之後，一夕之間打破了中俄北韓間的堅不可破的同盟，在談判戰略上實屬經典。在過去的二十年中，北韓眼見中俄兩國叛離他們眼中所必須堅守的共產主義信條，向市場經濟不斷靠攏，同時享有越來越優渥的物質生活，唯獨北韓卻堅守經濟上的共產主義路線，艱苦的支撐著他們眼中的共產主義夢想。而中俄兩國在經濟發展之餘，這些年來並沒有對北韓經濟上的燃眉之急做出太多實質上的援助。這種隱藏在表面和諧下的實質衝突反而成了美日在六方會談中絕佳的介入點。美國主動以放棄武力進犯作為北韓的下台階，讓北韓得以有在不損及內部統治威信及穩定的前提下展開與美日的對話，或甚至接受進一步的經濟援助。這樣的談判結果其實是六方中的美日南北韓四方獲利，中俄兩國則是被打了一記悶棍。原先中俄打的如意算盤是當美日與北韓僵持不下的時候，藉著一方面拉高區域衝突，一方面介入調停的模式來獲取實質利益。但顯然這個如意算盤在美方以退為進的戰略下完全破局。朝鮮半島的情勢在六方會談後得到戲劇性的舒緩，更可以使美日兩國集中注意在東海資源爭奪與台海危機上，而中國想要以北韓問題牽制美日，換取在台灣問題上美日兩國讓步的賽局部局至此可說近乎破局。

身處在中國及美國兩大陣營之間，日本作為國際經濟與政治支點的角色將日益明顯。在這樣的潮流中，向任何一方傾側的政策都可能會伴隨相對的代價與獲利。日本在二次大戰戰敗之初，曾有社會有識之士提出「五十年後美蘇大戰要靠日本」的預言，藉以提升日本當時被擊潰的民族自信。五十年過後，美蘇冷戰的局面已經銷聲匿跡，但是出乎意料之外的演變成中國與美國潛在衝突的局面。比起美蘇冷戰時代的衝突，美中的衝突所帶給日本的角色與利害衝突更為明顯與深入。日本在沈潛了近二十年之後，面對這樣的關鍵性角色，日本政府決定的方向事實上將會左右整個東亞或甚至世界未來五十年的發展方向。

母權思惟是日本可以選擇的方向

在美蘇冷戰結束後，美國依然堅持世界霸權的前提之下，中國的興起不論如何都會潛藏著對美國陣營的威脅，未來的幾十年在經濟戰略或是軍事衝突上，美中之間的衝突可預期的也勢將不斷升高。日本的再興起如何創造自己的最大利益，母權思惟反而是一個可以思考的方向。十年前當中國開始興起之時，母權思惟其實是少數人對中國提出的建言。以美國當時剛結束第一次波灣戰爭，與阿拉伯及第三世界國家有所衝突的時候，中國的興起其實很可以趁隙介入這樣的空間，以一個母性的，低調的，調停的，願意協助的角色來參與國際政治，彌補在美國威權衝突下所不可避免的區域衝突，並從中累積自己的國際政治實力。但是令人遺憾的是，中國並沒有採行這樣的戰略，反而放任或甚至鼓勵父權思惟的民族主義情感不斷發酵。隨著中國的壯大，中國內部對美日衝突的內在壓力也隨之高漲。歷史上以民族主義換取統治穩定的政權，往往到後來都會控制不住民族主義的烈焰而玩火自焚，甚至帶給周邊國家不可避免的災難。中國的興起摻雜著對日本的近代史仇恨，其實很容易激發日本極右派的父權思維，甚或刺激日本強權主義的復甦。但是若真如此，則東亞的區域衝突將永無寧日。中國將美國視為戰略敵人的意圖越明顯，就越喪失了中國作為母權思惟下之強權的機會。相較於中國，日本擁有相當的經濟力，在國際政治的影響力也不在中國之下。更重要的，日本文明化的程度遠在中國之上，使得日本更可以從普世觀點的人權與國際援助出發，積極參與國際合作及援助事務，以這樣的方式來累積日本在世界各國間的聲望，而不只是一個過去八零年代四處發掘新經濟殖民地的經濟霸權。日本經濟的復甦在國內的政治改革步上正軌之後已經正式啟動。相較於中國檯面下的許多隱含壓抑的社會危機，儘管中國市場的消費力不斷增加，但是充其量只是新八國聯軍模式下的全球經濟殖民地而已。東亞實質上的經濟力，未來的幾年可能是中衰日昇的局面。日本如果能夠把握這樣的契機，擅用母權思惟來面對第三世界，進而水到渠成的取得聯合國安全理事會的席次，對日本在本世紀或甚至下一個世紀的國家戰略優勢才是風險與代價最低的路徑。